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PPP项目运作分析研究

2017年第2

PPP项目运作分析研究

 

摘要:本文分析了PPP模式的发展现状,并着重对PPP项目的运作模式进行了分析。通过对PPP项目的运作分析指出了高新区面对PPP模式的发展逻辑与前景。文章最后给出了高新区发展PPP项目的一些建议。

 

 

 

 

 

发展研究中心

2017年6月29日

 

一、绪论

今年以来,高新区紧抓“三园同建计划”、围绕“产业园区三年倍增行动计划”的收官工作,以创新驱动为重点,以重点项目为抓手,以服务企业为宗旨,积极抢抓“一极两带”新机遇,主动作为,克难攻坚,高新区经济社会发展保持了良好态势。但园区经过了十多年的发展,资金瓶颈和资源配置问题一直制约着基础设施建设和园区的顺利发展。

针对产业园区发展的客观规律来说,单一的园区管委会买单已经难以满足发展的需要,园区建设多元化融资渠道势在必行,同时园区管委会的职能需要逐步向监督角色转化。多元化的融资方式主要包括专项资金、自筹资金、银行贷款、发行股票和债券、融资租赁、企业合资和PPP等形式。

PPP ( Public-Private Partnerships),即“公私合作伙伴关系”,是公共部门(通常为政府部门)和私人部门(社会资本)为提供公共产品和服务而形成的一种长期合作关系。

广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,具体可分为外包、私有化和特许经营三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作,共享收益,共担风险。

本文首先对PPP模式进行解读;其次分析国内PPP模式的优势及困难,并通过PPP项目运作分析给出高新区发展PPP模式的经验;最后对高新区发展PPP项目给出一些建议。

 

二、PPP模式简介

英国是PPP模式的发源地,是采用该模式最典型、最前端的国家。在英国,采用PPP模式进行城市公共设施建设:80%的项目按规定工期完工,20%未按期完成的,拖延时间最长没有超过4个月,而常规招标项目按期完成的只有30%;同时,80%的工程耗资均在预算内,20%超过预算的是因为政府调整工程方案,而一般传统招标的工程耗资在预算内的只达到25%

“公私合作”的PPP模式是经过长期发展形成的,早期传统模式包括BOTBTTOTTBTPFI等。BOT模式诞生于300年前的英国,BOT模式的优点是降低政府的财政负担、政府可避免大量项目风险、提高项目运作效率等;缺点是投资方风险过大、机制不灵活、特许期内政府对项目很难控制等。BT模式是由BOT模式衍生而来,在减少投资风险的同时,也存在建设费用过大、缺乏监管等缺点。TOTTBTPFI等模式均存在很难兼顾政府与社会投资者之间利益、风险难以掌控、适用范围不广等问题。

中共十八大确立了我国全面深化改革的战略方向,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步明确全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,并提出积极发展混合所有制经济的国企改革方向。

根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724),明确要在全国范围开展政府和社会资本合作(Public-Private-PartnershipPPP)模式项目示范,明确提出推广运用PPP模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义

PPP项目主要适用于政府需要负责的又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,如燃气、供电、供水、供热、污水、垃圾处理及保障性安居工程等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

2.1 PPP模式内涵及分类

PPP名称来自英文Public-Private-Partnership的缩写,即政府和社会资本合作,是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的实现形式,其主要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度。新项目经营的直接收益以及通过政府扶持所能转化的效益是还贷的资金来源,而公司的资产和政府承诺是贷款的安全保障。PPP模式可使民营资本更多参与公用事业建设项目,既可以减轻政府初期建设投资负担和风险,又可提高项目营运后的服务质量,同时在一定程度上保证了民营资本有利可图

结合国内基本国情和目前的应用现状,可将目前PPP模式分为三大类:

1 PPP模式分类

外包类PPP通常指由政府投资,民营部门不承担或只承担较少部分投资,由民营部门承包整个项目中的一项或者几项职能。通常包含一下六类:服务协议、运营和维护协议、设计-建设、承包运营、租赁-发展-运营以及建设-转移-运营(即BTO)。

特许经营类PPP是民营部门参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险,共享项目收益,在建设和经营过程中,通过双方的优势互补,提高项目的建设、工程、运营、服务等质量,达到共赢。通常有以下四种类型:扩建(改建)完成后经营并转让产权、转让-运营-转让(TOT)、建设-经营-转让(即BOT)以及特许权经营,TOTBOT等方式多见于国内高速公路项目的建设运营。

私有化类PPP即民营化类PPP,通常是指民营部门投资、建设(或购买、更新)并永久拥有和经营相关设施,在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款,受政府的管理和监督。民营化类PPP又有以下四种方式:合资-新建、股权转让、购买-建设-运营以及建设-拥有-运营(即BOO)。

1 三大类PPP模式对比

 

外包类

特许经营类

私有化类

资产所有权

公共部门

私营-公共部门

合资拥有

持续时间

1-5

25-30

永久

运营与管理职责

民营部门负责

民营部门负责

民营部门负责

资本投资

公共部门

民营部门

民营投资为主

私营部门风险

最小化/适中

补偿条款

固定费用

全部或部分资费收入

大部分固定

适用项目

已有与扩建项目

新建项目

新建项目

2.2 PPP模式的优势及困难

PPP模式的优势

第一,PPP模式既保障模式。政府可用产业园区总体规划范围内政策允许的土地出让收益、产业园区税收地方留成部分、其他非税收入等多种方式和渠道为保证,归还合作公司总投资。合作的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二,PPP模式可以在一定程度上保证合作公司有利可图。合作公司的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目。政府可以给予合作公司相应的政策扶持作为补偿。通过实施这些政策可提高合作公司投资的积极性。

第三,PPP模式有利于降低政府投资风险。政府和合作公司共同参与合作项目的建设和运营,由合作公司负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低资产负债率,节省政府的投资,减轻政府投资的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为产业园区的发展团结协作。

第四,PPP模式使合作公司资本参与到项目中,以提高效率,降低合作公司投资风险。PPP融资模式的操作规则使合作公司能够参与到合作项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了合作公司的投资风险,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障合作双方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第五,PPP模式有利于充分运用合作公司运作与管理技术上的优势。合作公司带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本,全面提升了园区项目建设综合实力,将会给合作项目的运作与管理带来勃勃生机。

PPP模式的风险和困难

目前在我国开发区建设实际运用PPP模式时,需特别注意以下几点:

一是法律法规还不健全,相关运作机制和管理经验不足。客观上造成PPP项目融资的一些惯例和做法与现行的法律、法规是相冲突。

二是审批、决策周期长,造成PPP项目审批程序过于复杂,决策周期长,成本高。项目批准后,难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。

三是政治影响因素大。在项目运营过程中,可能会因各种因素导致价格变动,遭受公众的反对。

四是政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设,有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后,政府难以履行合同义务,直接危害合作方的利益。这也是PPP模式发展中的最主要的风险,主要源于某些地方政府官员为了提升政绩,在短期利益的驱使下,通过过高的固定投资回报率,过高的收费标准,过长的特许经营期以吸引民营资本,但最终又因公共机构缺乏承受能力,产生信用风险。

五是项目收益无保障。一些PPP项目建成后,政府或其他投资人新建、改建其他项目,与该项目形成实质性竞争,损害其利益。

 

三、PPP项目的运作分析

3.1 PPP项目主体与准入条件

PPP项目的承接主体包括政府主体和社会主体。PPP的本质是社会资本向政府提供一项服务。

政府作为主要监管方,为PPP项目的正常运行提供政策支持和融资保障。主要确保做到:第一要资源整合,把产业资源、金融资源,有形的和无形的统统进行梳理和归类;第二要资本驱动,站在金融角度,让更多企业上市,给政府本身带来驱动力;第三就是要建设好政府本身的信用。

社会主体即社会投资人。可分为三类:第一类是建设类投资人,如中国建筑总公司等在基础设施建设中能施工、承建的社会资本方;第二类是金融类投资人,即信托公司、私募基金、金融租赁、保险、资产管理公司;第三类是产业投资人,专门关注某个产业的投资。

从政府的角度看,想要更精准地做成PPP项目,一定要把这三大类投资人的专业性和实力看清楚,了解清楚项目来源、投资组合、投资风格。

设置具体PPP项目准入条件时,应注意准入条件的规范、合理和可操作性。在“公开、公平、公正”的前提下,遵循以下原则:

一是诚信经营,信誉良好。在参与PPP项目中,投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力。

二是资质齐备,体系健全。在参与PPP项目中,投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力,必须具备相应的专业资质资格,经验丰富。

三是资金充足,融资顺畅。在参与PPP项目中,投资人要具备良好的财务实力与融资能力,具有同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

四是专业性强,技术先进。PPP项目控制在很大程度上要通过技术来解决问题,因此,投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

3.2 PPP项目的运作分析

2 PPP项目五大阶段

 

由图2可知,PPP项目可分为五大阶段,其中项目识别、项目准备、项目采购属于PPP项目运作的前期阶段;项目执行、项目移交属于PPP项目运作的后期阶段。

2 PPP项目工作内容及完成时间

工作内容

成果

完成时间

一、PPP项目财务分析与评价

研究讨论

及会议纪要

主要以数据收集

和分析测算为主

T0+10

  1. 研究项目相关政策法规可行性
  2. 分析项目相关风险、提出风险控制方法
  3. PPP项目功能边界定位
  4. PPP项目财务分析与评价

二、PPP项目实施方案

书面报告

T0+30

  1. PPP项目交易架构、运作模式和补偿机制设计
  2. PPP操作方案编制

三、物有所值评价与财政可承受力论证

书面报告

T0+40

  1. 物有所值评价
  2. 财政可承受力论证

四、PPP项目法律服务

书面文本

T0+70

  1. 负责PPP合同起草(政府与社会资本方)

五、PPP项目公示预审及招标文件( 招标工作由甲方完成 )

合同文本

  1. 资格预审文件制订
  2. 招标文件制作

六、合作谈判

参与谈判

T0+90

  1. 协助合作谈判,并发表专业、独立意见
  2. 协助汇报,解读PPP政策、方案、合同

 

3.2.1 PPP项目识别

PPP项目的识别和筛选有其一定的程序和标准。首先,根据历史经验,PPP主要适用于基础设施、市政公用、公共服务等泛基础设施领域。其次,适合采用PPP的项目应具备以下几个基本特征:

一是参与方至少有一方为公共机构。

二是需求长期稳定。

三是参与各方应建立长期合作关系。

此外,适合采用PPP的泛基础设施项目还应具备一定规模、对所提供的服务有一定专业性要求,同时风险合理分担给社会资本。

3项目识别阶段各环节的逻辑关系

 

PPP项目筛选。

政府和社会资本合作中心(目前主要以财政部门为主)会同行业主管部门,对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按政府和社会资本合作中心(财政部门)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式。

物有所值评价。

PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号),物有所值(Value for MoneyVfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目,可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。

物有所值评价资料主要包括:初步实施方案、项目产出说明、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。

定性评价指标包括:全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

在各项评价指标中,六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重一般不超过20%;补充评价指标权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%       

3 物有所值定性评价指标

序号

影响因素

评价因素

权重

分值

1

全生命周期整合程度

全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

   

2

风险识别与分配

各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

 

 

 

3

绩效导向与鼓励创新

是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策,能否鼓励社会资本创新。

 

 

4

潜在竞争程度

项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

 

 

5

政府机构能力

主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

 

 

6

可融资性指标

考核项目的市场融资能力

 

 

             

物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值小于或等于PSC值的,认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的,认定为未通过定量评价。

PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)及有关规定测算。

财政承受能力论证。

为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

政府PPP合作中心(或财政部门)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法,坚持合理预测、公开透明、从严把关,统筹处理好当期与长远关系,严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任,评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估,是根据PPP模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。                 

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目,则不宜采用PPP模式。

3.2.2 PPP项目准备

组织实施机构。

根据财政部PPP操作指南,应明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性,通常情况下需要聘请PPP咨询服务机构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组,领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等,项目小组负责项目公司的具体开展,以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划,包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

实施机构的选定。

根据财经113号文《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”

根据发改投资[2014]2724号文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定“按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”

在一般PPP项目的组织架构中,通常由行业主管部门作为实施机构,既负责项目实施方案编制、审核、报批、社会资本采购,也基于行业行政权力,授权项目公司特许经营权,与依法选定的特许经营者签订特许经营协议以及出现不可抗力或违约时全面接管工作。在各地PPP项目具体实施过程中,也由政府授权下属的机构或单位负责具体实施工作。

项目内部调查。

项目实施机构拟定调研提纲,应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握,主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查。

根据项目基本情况、行业现状、发展规划等,与潜在投资人进行联系沟通,获得潜在投资人的投资意愿信息,并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究,与潜在合适的投资人进行沟通,组织调研及考察。

实施方案编制。

通过前期的调查研究及分析论证,完成项目实施方案编制。实施方案主要内容:

(一)  项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》的说明,为了充分发挥社会资本的积极性,政府及其所属机构在项目公司的股权比例应低于50%,且不具有实际控制力及管理权。

(二)  风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

4 PPP风险分配基本框架

风险因素

风险分担

应对措施

政府审批延误风险

政府承担

在特许经营协议中明确程序,明确政府部门责任和期限。

政府政策风险

政府承担

协议中明确退出机制和项目终止时的补偿办法,社会资本应加强政策预判,制定预案

政府信用风险

政府承担

要求当地政府出具书面承诺,并在正式协议中要求政府有声明与保证条款

政府干预风险

政府承担

协议明确双方的权责,对政府的监管方式予以清晰化

收回/国有化风险

政府承担

明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法

公众反对风险

双方共担

加强宣传,合法运营,严格遵守国家法律法规

法律体系不完善风险

双方共担

签订完善周全的协议体系,法律没有明确规定的内容在协议中尽量约定清楚,约定不明时,通过双方协商签订补充协议,保持动态完善

利率风险

双方共担

协议中规定合理的调价公式,将价格与一定的利率调整幅度挂钩

通货膨胀风险

双方共担

协议中规定合理的调价公式,将价格与一定的CPI涨幅挂钩

土地风险

政府承担

协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地

融资风险

社会资本承担

社会资本应拓宽融资渠道,保持与金融机构良好关系,协议中明确融资完的期限,否则取消中标人资格

设计风险

社会资本承担

投资人聘请专业的富有设计经验的设计企业,签署完备的设计合同,政府加强对设计的监管

工程完工风险

社会资本承担

协议中明确工程进度,风险可转移给承包商

配套基础设施

缺陷风险

政府承担

协议中明确配套基础设施的建设要求

投资人能力不足风险

社会资本承担

在项目招标中明确社会资本资格要求,尤其是业绩、资质、实力等标准要合理,防止挂靠等现象

投资人股权变动风险

社会资本承担

在协议中明确若干年内投资人股权不得转移

(三)  PPP运作模式。

PPP运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

PPP具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。   

对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT等模式推进。

对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、建设—租赁—运营(BRO)、委托运营(O&M)等市场化模式推进。

 

 
 
 

 

 

 

 

 

 


4 PPP项目运作模式

(四)  PPP交易结构。

    交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

    项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等(新建、在建、存量)。

5 PPP项目投融资结构

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

5 PPP项目回报机制

名称

收入来源

收入形式

适用项目类型

 

使用者付费

消费者

最终由消费者直接付费购买公共产品和服务

经营性项目

(供水、燃气等)

 

 

政府缺口补助

消费者

政府

由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司经济补助

准经营性项目

(污水处理、垃圾处理等)

 

 

政府付费

政府

政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费

非经营性项目

(市政道路、环境治理等)

 

 

    相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

(五)  PPP合同体系。

PPP项目中,项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系,构成PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同(特许经营权合同)、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、产品或服务购买合同等)、融资、保险合同等。合同体系构建的完整性、有效性及成本。

6 PPP合同体系

(六)  PPP监管架构。

    监管架构主要包括股东监管、行政监管和公共监管。

    股东监管,指政府方通过出资成为项目公司股东,参与公司治理,来实现有效监管。PPP项目具有较强的公益性与社会导向性,为避免社会资本一味追求经济效益,而忽视社会公众利益,政府股东代表在项目公司法人治理结构中除了一般的股东权益外,还可以有特殊安排,如在特定事项上是否拥有否决权等。

    行政监管,指政府行业主管部门和项目实施机构依托行业法律法规及《PPP项目合同》所进行的监管活动,在项目设计、建设、运营过程中从社会公益角度对项目公司进行合法合规的监管。

    公众监管,因PPP项目多涉及社会公共利益,通常通过公众、媒体、专业机构等进行的监管。

(七)  PPP采购方式。

    项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。

实施方案审核。

为提高工作效率,项目实施结构应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行评估,确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核,审核通过的按照实施方案推进。

3.2.3 PPP项目采购

    7 PPP项目采购

113号文和《PPP项目采购办法》,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。

项目资格预审。

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15日。

项目采购文件编制。

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

响应文件评审。

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第七条项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

谈判与合同签署。

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。

PPP项目合同》是政府方与项目公司依法就项目合作所订立的合同,其目的是在政府方与项目公司之间合理分配项目风险,明确双方权利义务关系,保障双方能够依据合同约定合理主张权利,妥善履行义务,确保项目全生命周期内的顺利实施。项目合同是其他合同产生的基础,也是整个PPP项目合同体系的核心。

PPP项目合同》主要内容包括:项目名称和内容,特许经营、范围和期限,项目公司经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例,投融资期限和方式,政府购买服务的数量、质量和标准,收益获取方式,风险分担,应急预案和临时接管预案,特许经营期限届满后移交方式、程序和要求,争议解决方式,以及需要明确的其他关键事项。

3.2.4 PPP项目执行

成立SPV公司。

8 成立PPP项目公司

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。

项目融资管理。

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

绩效监测与支付。

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

中期评估。         

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。      

3.2.5 PPP项目移交

项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

 

 

四、PPP项目的案例分析

产业园区属于市场化属性较强的产品,因此PPP模式在产业园区的运用通常是民营化这种具体的方式。现就以固安工业园区新型城镇化项目为例,解析PPP模式在产业园区中的运用。

 

 
 
 

 

 

 

 

 

 

 


9 固安工业园区新型城镇化项目

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者,投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月,通过公开竞标,固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称华夏幸福公司)签订协议,正式确立了政府和社会资本(PPP)合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求,采取政府主导、企业运作、合作共赢的市场化运作方式,倾力打造产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美的产业新城。其基本特征如下:

4.1 政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议,设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV),华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体,负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作,着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能,负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持,以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等,以保证公共利益最大化。

4.2 特许经营

通过特许协议,固安县政府将特许经营权授予三浦威特,双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司,负责固安工业园区的项目融资,并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外,三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制,进一步拓宽了融资渠道。

4.3 提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权,华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务,包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务,以及咨询、运营服务等。截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元,其中,基础设施和公共服务设施投资占到近40%

4.4 收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予 110%补偿;对于提供的外包服务,按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报,上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加,则企业无利润回报,不形成政府债务。

4.5 风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础,县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资,以固安工业园区整体经营效果回收成本,获取企业盈利,同时承担政策、经营和债务等风险。

经过十多年的建设,固安工业园区实现了华丽蝶变,有效促进了当地经济社会发展。从2002年合作至今,固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区,2014年完成固定资产投资149.6亿元,实现工业总产值224.5亿元,完成财政收入23.3亿元。受益于固安工业园区新型城镇化,固安县从一个经济发展水平相对落后的县,成为各项指标在全省领先的县。截至2014年,华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金,高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施,实现了十通一平。同时,积极引进优势资源,建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施,构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的智能城市核心区。

五、园区发展PPP模式的几点建议

5.1 健全制度环境

明确所有权权属健全的制度环境是PPP模式赖以生存的基础,也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面,内容复杂,文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者,高新区应从保护和促进公共利益的立场出发,有必要建立一套执行PPP项目的规范化、标准化交易流程,对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持,确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。

5.2 改变观念,增强组织活力

高新区区管委会应由过去在公共基础设施建设中的主导角色,变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,管委会应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

5.3 确立合理的风险分担机制

确立合理的风险分担机制,能够使私人部门尽量采用先进的生产手段和实现高效经营来降低风险,而不是靠向高新区管委会转移风险,从而保证项目的顺利实施,避免私人部门因风险缺乏约束造成建设经营的低效率。而高新区承担一定的风险,使私人部门的盈利有一定程度的保障,也能提高私人部门参与基础设施建设的积极性。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险,原则上,风险应由最能控制风险发生的一方承担,属于经营活动自身产生的,由投资者承担,而超出投资者控制范围的风险,如法律风险、利率风险等,则应由公共部门独立承担,或由公私双方通过平等协商共同分担。

5.4 协调好参与方利益

PPP项目中,管委会主要任务是监管,对私人部门的利润进行调节,代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时,制定好收益分配规则,均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时,管委会根据合同对其进行补贴以保证合作继续,反之,若私人部门从PPP项目中获得超额利润时,管委会可根据合同控制其利润水平。

5.5 培养和储备人才

PPP模式是一项技术性、专业性极强的新型融资方式,它涉及的专业领域包括金融、法律、会计、财务等多方面,需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前高新区这方面的人才匮乏,远远满足不了推行该模式发展的需要。为此,一方面要加强对现有相关专业人员的培养;另一方面有必要借助第三方咨询机构高效、快捷地获得专业人才和管理技术的支持。

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